Los dueños del presupuesto subnacional: el poder invisible en las regiones del Perú
Hace unas semanas, mientras me disponía a visitar a un familiar en una zona céntrica de Madrid, me detuve en una librería para revisar las últimas novedades bibliográficas. Allí encontré un libro de título sumamente tentativo: “Los dueños del Estado: los altos funcionarios que mueven los hilos del poder en España”[1], escrito por el periodista Rafael Méndez. En su obra, Méndez describe cómo una élite de altos funcionarios y cuerpos de administración del Estado español ejercen el poder real desde la sombra, condicionando las decisiones políticas y económicas del país por encima de los gobiernos electos, hipótesis que era además sugerente por mi experiencia en la pasantía que realice el año 2016 en el Ministerio de Hacienda de España.
Los alcances de la tesis y conclusiones del libro de Méndez me invitaron a reflexionar y descifrar cómo se manifiesta este «poder invisible», pero en esta ocasión trasladando las hipótesis, categorías y explicaciones al escenario de nuestros gobiernos regionales y locales en el Perú y su relación con sus burocracias,[2] claro está que también se puede extrapolar al nivel de gobierno nacional, pero será para un próximo análisis.
En esa línea al aplicar la tesis de Los dueños del Estado al nivel de los gobiernos regionales y Gobiernos Locales[3] (Municipalidades), el fenómeno de “quiénes mueven los hilos” se transforma significativamente. Aquí, el poder invisible no lo ostentan cuerpos burocráticos o directivos de altas competencias ni tecnócratas de carrera, sino redes de funcionarios intermedios, consultores y operadores técnicos que capturan el presupuesto público. El profesor Carles Ramió, los identifica a este grupo de servidores dentro del modelo de gestión clientelar:
(…) El clientelismo es muy resistente, ya que es la forma natural de organización humana, y aprovecha los momentos de crisis o la falta de consistencia de los modelos para renacer. En estas condiciones afirmar que la Administración pública actual posee un modelo burocrático es una impostura ya que su diseño responde a tensiones conceptuales tan diversas que no atesora realmente ningún modelo sólido y solvente”[4]
A continuación, analizamos cómo se replican —y deforman— las tesis de Rafael Méndez en el ámbito subnacional peruano a través de cuatro frentes:
1. Los «dueños» del presupuesto: infraestructura y logística
En un municipio o gobierno regional, los alcaldes y gobernadores suelen ser figuras políticas pasajeras; líderes que muchas veces asumen el cargo sin experiencia real en gestión pública. Para Ciro Machacuay, en una investigación que efectúo respecto a las competencias de los alcaldes, concluye:
(…) los hallazgos muestran que las competencias laborales de los gobernantes —medidas a través de la educación formal y la experiencia en la función pública— constituyen factores clave para mejorar la eficiencia en la ejecución del gasto público. Sin embargo, estos elementos no son suficientes por sí solos, ya que aspectos vinculados a la ética y la moral del alcalde pueden ejercer un efecto negativo. (…)[5]
Sin embargo, quienes verdaderamente conocen los «candados» y debilidades de los sistemas administrativos y la gestión pública, son los mandos medios, ya sean permanentes o de confianza y son estos los que ostenta la primera línea del poder en el ámbito local y regional.
- Los jefes de Logística[6] y Abastecimiento: Son los verdaderos artífices del poder subnacional, con la nueva Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N.º 32069 su rol sufre una transformación drástica, deja de ser puramente operativo y administrativo para convertirse en un actor estratégico clave dentro de la Cadena de Abastecimiento y en esa línea poseen el control absoluto sobre las condiciones en la elaboración de las bases, las convocatorias a licitaciones públicas y el manejo de los términos de referencia (TDR). Al igual que los abogados del Estado en España, estos actores conocen al milímetro los vacíos legales y las deficiencias de las normas de contrataciones y el sistema administrativo de abastecimiento, utilizando su conocimiento en la mayoría de la veces para direccionar obras, servicios y compras hacia proveedores específicos.
- Los gerentes de Infraestructura e Inversiones: Estos funcionarios tienen en sus manos la priorización de los proyectos. Con frecuencia, privilegian el «cemento» antes que los servicios básicos, simplemente porque la infraestructura es más rápida de licitar, subcontratar y visibilizar políticamente. Además, al ser los interlocutores directos con los contratistas, son quienes administran los contratos de ejecución de obras, revisan y gestionan la aprobación de los adelantos, valorizaciones, prestaciones adicionales, solicitudes de ampliación de plazos, entre otros, Para Frank Mauricio Morales, respecto a la función de la unidad encargada de las obras, señala:
(…) Siendo su responsabilidad el uso de los recursos en la ejecución de lasobras y el logro de sus objetivos, el rol que les compete básicamente es el de gestionar los riesgos inherentes a las actividades de construcción (…)[7]
Estos funcionarios en su mayoría han tenido experiencia en diferentes sectores de la administración, desempeñando la misma función, que los lleva a conocer las debilidades, vacíos y fortalezas en el manejo de la obra pública, es cierto, además, que muchos de ellos están incursos en informes de control a cargo de la Contraloría y tienen carpetas fiscales por presuntos delitos contra la administración pública (Colusión y negociación incompatible).
2. El funcionario «golondrina» y la puerta giratoria horizontal
Mientras que en España el funcionario de élite rota orgánicamente entre un ministerio, una embajada o el Banco de España, en el ámbito local y regional existe una «puerta giratoria horizontal» protagonizada por los llamados «funcionarios golondrina».
Se trata de un elenco itinerante de gerentes de infraestructura, abogados, tesoreros y logísticos que rotan constantemente entre distintas instituciones: un año operan en el GORE Junín, al siguiente en una municipalidad distrital de Huancavelica, y luego en el GORE Pasco, estos movimientos están condicionados en la mayoría de veces al inicio de nuevos periodos de gobierno local o regional y se visibilizan en los proceso de transferencia de gestión.
Su principal activo no es la lealtad institucional, sino el conocimiento como mercancía. Saben cómo evadir los servicios de control de la Contraloría, cómo acelerar pagos a contratistas y cómo destrabar valorizaciones de obra bajo la mesa. Cuando un nuevo alcalde o gobernador asume el cargo, suele recurrir a este «elenco estable» de la gestión pública informal porque son los que saben operar los sistemas administrativos y, sobre todo, cómo explotar sus debilidades.
Características y causas del fenómeno
| Aspecto | Detalle |
| Definición | Profesionales que ocupan cargos directivos de confianza (gerencias, subgerencias) y migran frecuentemente entre distritos, provincias o regiones. |
| Causa Principal | La alta disponibilidad de cargos de libre designación y remoción (puestos de confianza) que manejan los alcaldes y gobernadores regionales. |
| Redes de Contacto | Su contratación suele responder a vínculos políticos, personales o de campaña electoral con la autoridad de turno, más que a una carrera pública meritocrática en esa localidad. |
| Falta de Arraigo | No suelen tener un vínculo real ni conocimiento profundo de las necesidades específicas de la población del municipio o región que integran. |
3. El «Estado paralelo» de proyectistas y consultores
Si en el libro de Méndez se critica la fuga de talentos del sector público hacia los grandes bufetes privados, en la administración pública peruana el problema es la dependencia absoluta y patológica de consultores externos debido a la poca profesionalización y especialización de las burocracias locales.
Bajo el amparo del clientelismo político como principal mecanismo de acceso al empleo público, las municipalidades y GOREs carecen de la capacidad técnica interna para diseñar un expediente técnico complejo (sea para un hospital, un colegio o un sistema de saneamiento) llevando a tercerizar estos servicios para favorecer a diferentes profesionales que apoyaron en la campaña política o por recomendaciones clientelares, es que se genera la necesidad de recurrir a consultores, que sin la experiencia o conocimiento, elaboran deficientes expediente técnicos, que a la larga genera perjuicio al estado y se paralizan las obras. Ivan Taquire, en una investigación realizada respecto a las deficiencias en la elaboración de los expedientes técnicos, concluye:
(…) Los resultados obtenidos de la presente investigación indicaron que el 76% de los encuestados afirmaron que los errores más comunes de un expediente técnico se encuentran en los planos y los diseños, el 84% de los encuestados afirmaron que la causa fue debido a una evaluación realizada con deficiencias y el 68 % afirma que la consecuencia de ejecutar un expediente técnico defectuoso genera retrasos en el avance de la obra. Las conclusiones de esta investigación fueron que dentro de los errores el más significativo fueron los planos y los diseños, la causa principal una evaluación con deficiencias y la consecuencia se refleja en el avance de la obra, este análisis y estudio permitió identificar los puntos importantes de una obra paralizada que termina en un arbitraje con la entidad pública (…)[8]
Es así que surge la trampa del expediente técnico defectuoso: empresas consultoras o profesionales independientes (ingenieros, economistas, administradores) diseñan proyectos con deficiencias estructurales deliberadas o sobrecostos ocultos. Tras entregar el producto y cobrar sus honorarios, estos consultores desaparecen. Al momento de la ejecución, cuando las fallas inevitables salen a la luz y la obra se paraliza, el gobierno regional o local queda a merced de adendas millonarias, adicionales de obra y arbitrajes, enriqueciendo a privados a costa de los fondos públicos y con la complicidad de las áreas usurias.
4. El factor sindical y la resistencia al cambio
El ultimo frente de poder invisible también tiene un componente de permanencia laboral. Mientras que el gobernador o el alcalde cambian cada cuatro años, aunque en los recientes resultados electorales municipales se evidencia una reelección encubierta. Los servidores públicos bajo los regímenes laborales del Decreto Legislativo 276, 728 y CAS indeterminados, permanecen inmóviles en el tiempo, claro está sin una línea de carrera que contribuya a su capacitación, ascenso y promoción, un debilidad estructural e histórica del empleo publico peruano.
Sin embargo, en los municipios y sobre todo en los gobiernos regionales, los sindicatos de trabajadores permanentes actúan como «dueños del Estado» a escala micro. Su poder se manifiesta al bloquear activamente la modernización institucional, la automatización de la gestión municipal o regional, la reorganización de la gestión administrativa o la implementación de la Ley del Servicio Civil (SERVIR), todo con el fin de proteger pactos colectivos que absorben el presupuesto corriente en bonos y beneficios. Este grupo de malos sindicalista, tiene además influencia en la designación de algunos cargos de confianza al interior de la organización, con el chantaje de las huelgas o paros manipulan en favor de sus intereses.
El profesor Carles Ramió en una conferencia titulada “Las conquistas de los funcionarios ponen en riesgo la sostenibilidad del sistema público» refiere sobre el rol de los sindicatos (…) nuestra acción colectiva deja mucho que desear, canalizada por unos sindicatos que han maximizado unos derechos que ya son privilegios y también por actitudes corporativas de las que cuesta mucho salir de la zona de confort”[9].En una relación laboral empleador y trabajador, es insoslayable la presencia de los sindicatos, estos cumplen un rol fundamental en la armonía y gestión de los interés de los trabajadores, pero ese propósito se trastocan, cuando el sindicato no contribuye a la transformación de la organización administrativa, sino es un escollo colectivo que privilegia mantener el statu quo.
Conclusión
Si en el nivel nacional de las grandes potencias los «dueños del Estado» operan con una sofisticada ingeniería jurídica desde ministerios y entes reguladores, en el nivel local y regional el poder es mucho más fragmentado, rústico e informal, pero idénticamente efectivo. Es el poder de la firma que aprueba la licitación a medida, acelera el pago de valorizaciones, el informe técnico que valida la adenda y el consultor externo que amarra el expediente. Una red invisible que, lejos de servir al ciudadano, se sirve de los recursos públicos y en ese frente encontramos actores que en estas últimas décadas se han institucionalizado. En el corto plazo, la inacción frente a este entramado de poder no solo lesiona el presupuesto público, sino que carcome la confianza del país.
Referencias
- Machacuay, C. (2021). Competencias laborales de los gobernantes y su impacto en la eficiencia del gasto público subnacional en el Perú. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
- Méndez, R. (2018). Los dueños del Estado: los altos funcionarios que mueven los hilos del poder en España. Madrid: Editorial Debate.
- Morales, F. M. (2020). Gestión de riesgos en la ejecución de obras públicas subnacionales. Lima: Fondo Editorial PUCP.
- Ramió, C. (2017). La administración pública del futuro: planificación estratégica y gestión del cambio. Barcelona: Editorial UOC.
- Ramió, C. (2018). Las conquistas de los funcionarios ponen en riesgo la sostenibilidad del sistema público [Conferencia]. Conferencia sobre Reforma del Estado y Servicio Civil, Madrid.
- Taquire, I. (2022). Deficiencias en los expedientes técnicos y su impacto en la paralización de obras públicas. Huancayo: Universidad Nacional del Centro del Perú.
[1] Los Dueños del Estado, Rafael Méndez, 2da Edición 2026, Editorial: Península.
[2] Burocracia inteligente. Guía para transformar la Administración pública’, de Carles Ramió, Editorial: Catarata, 2024.
[3] En esa línea, con respecto a las municipalidades, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades establece que la administración municipal está integrada por: a) funcionarios, b) empleados y; c) obreros, que prestan servicios para la municipalidad, resultando aplicable el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 a las dos primeras categorías (funcionarios y empleados) y el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728, a la categoría de obrero.
[4] Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrático y empresarial Vol. 3 Núm. 13 (2016): GIGAPP.
[5] Ejercicio del Gasto Público: ¿Importa el capital humano en los alcaldes distritales del Perú?
[6] Con la Ley N.° 32069 se elimina el modelo genérico de certificación. Ahora, el personal del OEC, liderado por el Jefe de Logística, debe estar certificado obligatoriamente por niveles de competencias (básico, intermedio y avanzado) dictados por el OECE.
[7] Frank Alomías Mauricio Morales “Gestión de Obras Publicas: Un enfoque de procesos” Editorial ECITEC SA, 2015.
[8] Taquire Zambrano, I. F. (2019). Ejecución de expedientes técnicos con deficiencias en la construcción de obras de infraestructura pública – Perú. Universidad César Vallejo.
[9] Carles Ramió, experto designado por Salvador Illa para la reforma de la Administración catalana, en una jornada de la Cámara de Comptos de Navarra, 2024.
